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2012-11-06
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黃靜芬
(中國文化大學社會工作學分班學生)
傷心的重陽節！署立新營醫院北門分院10月23日暗夜爆發台灣醫療史上最慘重的火災意外，住進該院附設護理之家一年多的林基雄，因罹大腸癌心情不好、睡不著，竟拿著被單到二樓雜物間先燒衛生紙、上衣引燃被單發洩，起火後嚇得落跑，釀成十三人死亡，五十九人輕重傷慘劇，檢方依公共危險及殺人罪嫌聲押獲准。這一場惡化火彷如將台灣社會關於長期照護工程的潘朵拉盒子掀開似的，藉此讓包括主管機關、民間單位、親人家屬以及一般民眾，都必須要去面對關於老人安養何去何從的問題？只是，擺回日常世界的真實運作裡，那麼，從長期照顧需求的老人家庭角度來看，護家惡火所蔓延而來的將會是家庭羸弱甚或可能崩解的嚴肅課題。
我國於民國82年底，已跨越聯合國世界衛生組織(WHO)所定義老人國百分之七的門檻，而邁入老人國之林。預計到了民國120年時，老年人口可望達五分之一左右。民國99年依據行政院主計處人口及住宅普查結果顯示，至少有18萬餘名老人需要社會照顧，另有許多老人因日常生活活動能力（ADLs）的喪失，以致無法自理生活，需長期照顧。隨著醫療科技進步，平均餘命延長，社會結構變遷、家庭結構改變（平均每戶人口數由1986年的4.33人降為2005年的3.12人）、少子女化（從2000年1.68人到2005年1.12人）及婦女就業（2005年女性勞動參與率為48.12%）等因素，民眾長期照顧需求日漸殷切，照顧失能者的責任亦由家族化轉變為社會化，青壯人口的老人扶養負擔明顯加重，老人健康照顧有迫切需要有效率規劃。「人口老化」是人類文明進步的成就，但也成為二十一世紀人類文明的主要挑戰，因為人類歷史上從未有如此大量人口集體進入老年，「帶著因老化所導致的身體與心理機能障礙過日子」將成為未來個人生命歷程的常態，每個人也都有極大可能成為照顧老年家人的照顧者。台灣地區人口加速老化，趨勢已很明顯，老人的健康照護也成為社會所關注的問題。
在傳統社會，生活照顧的工作主要是由家庭承擔，尤其是家庭婦女往往必須同時肩負照顧家中老小的工作，如今隨著大家庭結構的瓦解，以及愈來愈多婦女投入職場，家庭已無法勝任生活照顧的工作。尤其國內人口結構快速老化，與老人相關之照護需求大幅增加，而伴隨婦女參與勞動市場所衍生之幼兒、衰弱老人、需密集支持障礙者照顧需求也與日俱增，這些絕非一般小家庭所能負荷。事實上，因為罹病、老化等特定事件所產生的生命歷程，使得標舉「家有一老，如有一寶」的文化象徵，終究還是無法抵擋「家有一老，必有一倒」的殘酷現實；畢竟，台灣已邁入高齡化社會，因此，在強化機構養護設施設備以及環境安全的同時，也需要進行相關的社會教育工程，改變人們的認知，便於機構安養的推廣。
在長期照顧方面，「照顧」是每個人生命中共同的需要，「被照顧」與「照顧別人」也是每個人都會參與的活動。過去，照顧主要都是由家庭提供；但當經濟發展開始吸納家庭勞動力進入就業市場中，家庭提供照顧的能力開始出現瓶頸，家庭轉向市場購買服務。從早期有錢人才請的起的私人看護、到九０年代街頭林立的老人安養中心、外籍幫傭、監護工仲介、再到近期的護理之家與老人福利機構，都說明了配合經濟結構與人口結構改變造成家庭照顧功能的下降，家庭已經不再可以滿足人民照顧的需求。然而，以消費能力為導向的市場無法有效地保障人民對照顧需求的滿足，同時也會加深社會階層化所導致人與人之間的更不平等。因此國家建構公共照顧體系已成為高齡化社會不可迴避的重大公共議題。
綜觀過去政府方案，從民國83年內政部補助台北市社區照顧實驗計畫起，民國86年內政部推動「福利社區化」實驗計畫，到目前政府所推行照顧服務相關方案，如「加強老人安養服務方案」（91-93）、「建構長期照護體系先導計畫」（89-92）、「照顧服務福利及產業發展方案」（91-96）、「新世紀健康照護計畫」（91-93）、退輔會體系「榮民就養安置發展五年計畫」、原民會「原住民老人及兒童照顧六年實施計劃」與「原住民老人暨身心障礙者居家及送餐服務五年計畫」、農委會「農村試辦養護機構」與「農村日間照顧托老服務試辦計畫生活照護服務」以及勞委會「外籍監護工引進政策」等項，卻發現各項計畫重疊性高，缺乏延續性，未能兼顧不同服務需求者之個別差異，也未將家庭照顧者含括其中，未能建立性別與族群平等、統整與具延續性的制度，因而無法擘畫出台灣社會之照護體系可行方向。
國家做為人民集體意識的執行者，對於人口大量老化、照顧者生活權益受損的現象，必須大幅調整既有的社會機制因應與日增的照顧需求。公共照顧服務體系的規劃除了將社會資源的再分配模式進行有效率規劃之外，更重要的是宣示一個台灣社會對待人的價值與時代精神，藉此標示出帶領人民進入新世紀的社會願景。首先，長期照顧定位公共照顧政策為行政院院級優先重大政策，宣示國家落實照顧公共化的決心，研議並確立公共化的照顧服務體系政策方針。建立詳實相關人口與統計資料及資料庫，做為政策參考，以全民為對象，建立以需求為依歸的普及照顧服務制度。統籌各部會相關經費，並與全民健保給付制度進行協商，成立公共照顧發展基金，以建立單一財務給付來源的管理條件，做為規劃、執行與監督未來服務體系發展之用。以社區式和居家式服務為主要照護服務方式，再輔以機構式服務，朝人性化、正常化、去類別化、去科層化、去階層化及去特殊化的方向發展。
其次，整合統一現有存在於榮民、軍公教、一般民眾與福利人口族群，因身份別而造成的差別待遇，避免「社會排除」之負面影響，促進台灣社會的「平等」與「穩定」。重新檢討政府人力精簡的政策目標，針對照顧服務體系的實際需求，允許編制相關人員。以公辦公營、委託民營、開放市場的多元方式，依實際業務特性選擇適當的辦理方式。建立全民公共照顧服務網，以鄉鎮（市）層級為服務區域進行分工，建立綜合性服務的社區化的普及據點。發展社會福利在鄉鎮市層級的服務據點。
期許，政府未來應加強落實「健康老化」政策所主張的「積極性」、「多面向」與「整合性」概念，鼓勵民間創新性健康促進與預防服務資源投入，透過公私部門的合作，建構完善老人長期照護體系，提升整體社會福祉。