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2012-08-21
關鍵字：身心障礙者權益保障法、鑑定新制、社會性溝通
王順民
中國文化大學社會福利系教授
中華民國晴天社會福利協會理事長
一、前言
身障鑑定新制已於今年（2012年）七月十一日起正式全面推動，雖說是概分成二階的分段鑑定，但是，從第一階段（2012年2015年）新領冊、變更與屆期重新鑑定到第二階段（2016年-2019年）原持有永久有效手冊的全面性實施，如果是回應於諸如需求端、供給端、鑑定端、媒合端、輸送端以及績效管理端等等的結構性限制，那麼，關於推動身障鑑定新制所應該要有的社會性溝通，政府公部門宜有它嚴肅以對的必要。
二、台灣地區身障人口族群的整體圖像
基本上，我們先行跳脫執行身障鑑定本身的技術層次，而是從身障族群的整體圖像及其生態環境切入，藉此廓清從身障鑑定、身障福利到社會安全之間的內在貫通和可能落差，首先，從身障者基本的人口圖像來看，以2011年的統計資料為例，領有身障手冊的人口數為1,100,436名，占全台總人口數的4.74％，至於，身障男女的性比例為133.51，而65歲以上的身障人口則為407,190人，並且占總人口數的1.75％，誠然，以上的數據僅為單一年度的統計資料，但是，倘若擺回到歷年來的變遷情形，那麼，領冊的身障人數的不斷增加，這已經是一項不可逆的社會事實，連帶而來的提問乃是：要如何針對基本的身障人口圖像，以進一步深究變遷趨勢背後所實有的結構意涵，比如說不同障別或分殊等級之間而來的差異性分析，畢竟，從肢障人口（386,217人）、重要器官失去功能人口（126,917人）、聽損人口（120,035人）、多重障人口（114,213人）、精障人口（113,992人）到智障人口（98,406人）抑或是從輕度身障人口（419,125人）、中度身障人口（365,230人）、重度身障人口（193,333人）到極重度身障人口（122,748人），不單單只是數字或比重上的高低變化抑或是形式上的醫療鑑定和需求評估，而是要有它從問題診斷、資源盤點、處遇計畫、服務輸送到績效管理的通盤性考量。
事實上，從整體的事實現象（holistic social fact）來看，約占近六成的身障者是處於就業年齡人口（18歲至未滿65歲），但是，這當中卻有近七成係為非勞動力，就此而言，關乎到身障族群之教育投資、職業重建、就業服務、職種開發、定額雇用、經濟安全以及退休制度等，還是要回到戰略層次上的全面檢討，而非只是侷限在身障鑑定的技術性範疇裡；至於，極大多數的身障者係以在家老化的居家照顧為主，但是，安置型態的機構養護多數又是65歲以上的身障老人、女性與植物人；以及自我照顧有其困難者幾近占五成，這更是突顯對於長照家庭所應該要有的公共照顧之責，已然是超乎身障鑑定新制本身所可以支撐和負載的能耐。
三、身障鑑定新制的運作情形
所謂「國際健康功能分類系統」（簡稱為ICF），是有它回應於個別性（individualize）、統整性（integrate）以及國際接軌性（internationalize）的多重意義，以此觀之，從疾病名稱到功能分類以迄於從醫療鑑定、需求評估到依據法定福利而來的全人關懷和照顧管理，彰顯出台灣作為先進國家的一員，自當有其挑戰自我限制的超越勇氣，只是，相與衍生的各項命題思索，卻也不能特意閃躲，這是因為：
首先，無論是慣稱的ICF抑或是統一說法的鑑定新制，其法源依據為何？畢竟，架接在依法行政以及依法辦理的施政作為上，鑑定工程一事，就不只是淪為工具性層次（instrumental level）上的技術變革，而是必須進一步擴及到包括意識形態、中心思想、核心價值以及指導原則等等規範性層次（normative level）上的整體考量，比如說：如果鑑定新制標舉的是政府公權力應該要扮演公共照顧的積極性作為，那麼，癥結點就不在於從醫療鑑定到需求評估的前端作業，畢竟，除了少數特殊障別範疇的專業性診斷外，身障族群之於一般人口的分殊差異，所謂專業評估而來的資格認定和身份取得，區辨的難度理當不應該徒以更多擾民的不便作為。
准此，在這裡的論述是：究竟完成鑑定程序而來的後端作業，是否已經裝備完成，特別是要如何克服甚至於是超越現有身障福利諸多的運作限制，就此而言，啟動鑑定新制的用意為何？究竟是要解決什麼人的什麼問題？可以紓解到什麼程度？及其解決之後所可能衍生的預期與非預期性後果又為何？誠然，鑑定新制雖然是可以突顯功能分類上的多面向、層次感以及深邃性，但是，所換來的不盡然是更為精緻性且個別性的福利措施，而是要面臨到取消或是剝奪福利的鑑定結果，如此一來，民怨的反彈與怨懟，自然是不在話下，或許，像是「單一決定改成多元考量」以及「政府恩給提供轉為身障主動申請」，會是鑑定新制所想突顯的運作特色，但是，鑑定工具本身的效度問題以及身障者自身的信度問題，點明了對於鑑定新制的上路，不應該投以過度樂觀的自我感覺良好，畢竟，程度別的相對性甚至於是從全有到一無所有的絕對性，彰顯的是身障族群早已陷落在福利依賴、道德危險以及社會迷思的誘因結構裡而無法不拔！
四、身障鑑定新制之社會溝通的方案構思
承上旨趣，關於身障鑑定新制的社會性溝通，我們的構思、想法如下：
1.在立法部門方面，建議在現行的身心障礙者權益保障法、身心障礙者權益保障法施行細則外，宜針對鑑定新制以進行設置特別法的立法工程，藉此讓身障鑑定制度的推動和相與關聯的權益保障得以名正言順，事實上，唯有回歸到提升位階、層級與跨部會而來的依法行政和依法辦理，方能讓身障鑑定所可能要面臨到的各項制度運作失靈情形，可以有它對應於法源根據而來的結構性解套。
2.在中央層級的行政部門方面，理應是要就從身障鑑定、身障福利到社會安全以進行整體性的規劃，畢竟，一方面從政策、法令、行政到服務輸送之間的銜接，是需要由上而下的統籌性考量；再則，扣緊包括復健、受教、輔具、職重、就業、經扶、照護、喘息、安置在內的規範性需求，更是需要通盤性的思量；至於，從主管機關到各目的事業主管機關而來的全人、全家以及全程的福利服務體系，無論是在水平分工或垂直整合的行政作為上，跨部門的綜融性思辨，誠屬必要；連帶地，有限的身障福利資源，又要如何就區域之間、縣市之間、專業之間、障別之間、等級之間、項目之間、服務之間、家庭之間以及個體之間，以拿捏社會效果與成本效果之間不同資源的使用效益？准此，無論是前端的身障鑑定、中端的需求評估；後端的服務輸送，不宜委由縣市政府各憑本事和各自摸索，而是要從流程、排程到進程，以讓身障新制的推動過程，得以落實可管理性的基本要求。
3.在地方層級的行政部門方面：一方面思索是否設置得以發揮類似1957福利諮詢的專線功能；再則，建置以基層民政系統單一窗口之專人、專職、專責的機制設計，更是有它用以消彌身障族群以及社會大眾各種疑慮的危機控管，事實上，在這裡的癥結點還是在於資訊不對稱（information asymmetry）所帶來的認知差距，畢竟，倘若是因為鑑定新制而改變、減少、損及甚至於影響到身障者的實質權益時，那麼，政府公部門在這方面的資訊落差情形，是有主動出擊和廣為宣傳的必要，特別是對於推動身障鑑定新制所應該要有之觀念教育的理念行銷。
4.在中介團體的非營利組織，一方面各個障別的身障團體，宜就過去的服務經驗，以針對過程評估、結果評估和效益評估，提出來自於由下而上之表達性需求的參照對比，誠然，結合users和providers之互為主體的溝通平台，一直都是現行公民社會裡推動身障權益運動時所闕如和不足的；連帶地，學術專業團體要如何針對各個縣市、不同障別以及殊異家庭而來的醫療鑑定、需求評估、法定福利和照顧管理，以思索身障鑑定新制的上路執行，到底是天降甘霖還是為德不卒，這一點的行動研究和實地觀察，還是需要橫向與縱貫的大資料（big data）來加以應答，但是，大資料庫的建置，是需要時間檢驗的，因此，政府公部門在推動身障鑑定新制時，相關的效益說帖，恐怕還是要有所保留，而不是讓身障族群或一般民眾，產生理想與真實之間的嚴重落差，至於，現行無論是在內政部或衛生署各自所專設的「身心障礙鑑定與需求評估」網頁專區，可近性、易讀性、以及親和性等，都還是有存在著很大的改善空間？
表1：評估新制Q&A
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01.自101年7月11日起，身心障礙者專用停車位識別證之核發對象有什麼改變？ 02.行動不便身心障礙者之評估指標為何？ 03.符合行動不便之身心障礙者，要如何申請身心障礙者專用停車位識別證？要準備哪些文件? 04.如果我不符合行動不便身心障礙者之評估指標?我要如何提出申復？ 05.我原領有的身心障礙者專用停車位識別證已經到期，但是還沒換發身心障礙證明，要如何申請專用停車位識別證？ 06.我不符合行動不便身心障礙者之標準，無法申請專用停車位識別證，但是可以享有停車費優惠嗎？ 07.自101年7月11日起，身心障礙者搭乘國內大眾運輸工具半價優待措施，有什麼改變？ 08.搭乘國內大眾運輸工具半價優惠措施，符合享有必要陪伴者優惠措施之指標為何？ 09.如果我不符合搭乘國內大眾運輸工具必要陪伴者半價優待資格，我要如何提出申復？ 10.我還沒換發身心障礙證明，可以繼續享有搭乘國內大眾運輸工具半價優待措施嗎？ 11.自101年7月11日起，身心障礙者進入公民營風景區、康樂場所與文教設施優待措施，有什麼改變？ 12.符合身心障礙者進入公民營風景區、康樂場所與文教設施優待措施必要陪伴者之指標為何？ 13.如果我不符合進入公民營風景區、康樂場所與文教設施優待措施必要陪伴者之標準，我要如何提出申復？ 14.我還沒換發身心障礙證明，可以繼續享有進入公民營風景區、康 樂場所與文教設施票價優待措施嗎？ 15.我持有身心障礙手冊，在新制後，還可以使用復康巴士嗎？ 16.在還沒有換發身心障礙證明前，我原本沒有使用居家服務，如果想要申請居家服務，該怎麼提出申請呢？ 17.持有身心障礙證明，但未提出居家照顧服務需求，可以再申請居家照顧服務嗎？ 18.對於居家照顧服務核定時數如果不滿意，要向那個單位申訴？ 19.新制後，我需要的各項經濟補助，例如：中低收入生活補助、房屋租金補助，該怎麼提出申請呢？ 20.前我可以自己買好輪椅，再去申請補助，新制以後可以比照這個方式嗎？ 21.我還沒有換發身心障礙證明前，可以使用自立生活支持服務嗎？ 22.自101年7月11日起，身心障礙者個人照顧有什麼新的服務措施？在還沒有換發身心障礙證明前，該怎麼提出申請？ 23.我的小孩是身心障礙者，請問他需要課後照顧，該怎麼提出申請？ 24.經需求評估後，如果發現我有就業輔導的需求，誰會協助我取得服務呢？ 25.需求評估人員協助我規劃的福利服務，我可以只選擇我要的服務嗎？ |
資料來源：內政部社會司全球網站。（檢索日期2012.08.21）
五、代結論
基本上，要讓身障鑑定及其相與關聯的具體保障得以穩健運作，還是需要一定時間的磨合，只是，即使不盡然是百廢待舉或是一事無成，但是，舉凡從鑑定工具、戰力整備、團隊運作、需求探究、資源盤點、服務輸送、績效管理、改變效果、雲端資訊、監控機制到身障常模，至少，身障鑑定新制之於大眾溝通的公共性教育，這一點還是存在很大的進步空間，就此而言，政府在這方面絕對是不能掉以輕心的，要將身障鑑定新制以提升到國家安全層級的重大議題，至少是特別委員會的任務小組，畢竟，當前身障老年化以及老人殘障化的惡化速度，就如同人口海嘯般地排山倒海而來，稍有不慎，都有可能會讓執政黨出現政權賡續的合法性危機！？
總之，推動身障鑑定新制的初衷，乃是在於提供一個適合於身心障礙者個人所需的多元化、精緻性服務，只是，在制度穩健運作的磨合階段，身障者個人所感受到的卻是不再如同過去一般地包山包海的全餐式福利，而是要因應身障老化而來的不同需求評估，以自行提出申請精品的單點式福利，就這一點來說，身障鑑定新制宜避免讓民眾有畫餅充饑的絕對剝奪感，因此，關於身障鑑定新制之於權利與義務的社會性溝通，的確有它迫在眉睫的策進作為！