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2012-05-14
關鍵字：私有化、公私協力、社福機構
王順民
中國文化大學社會福利系教授
中華民國晴天社會福利協會理事長
台灣陪產員發展協會理事長
自從相應於福利國家危機（crisis of welfare state）而來的各項解決對策，這使得私有化（privatization）一舉躍升並成為主流的福利思潮，甚至於架接在委託辦理、購買服務契約或是公設民營等等的公私協力型態底下，對於擺盪在公私協力之間的迷思與弔詭，就有它嚴肅以對的必要；連帶地，限縮在公私協力的生態環境裡，攸關到社福機構的生存課題，亦有它進一步探究的重要。
誠然，從民營化到私有化這一路走來的發展足跡，點明了即使推動經濟市場的民營化運作是可行並且已經看到成果，但是，該種將福利服務從政府公部門移轉到民間私部門的私有化做法，是有它商榷之處，比如說：營利與福利兩者之間的本質差異為何？經濟商業市場與社會福利市場，兩者之間的體質屬性為何？至於，在服務輸送的移轉過程當中，案主的權益以及社福機構的生存利基，有無獲致縝密的周詳考量？更確切地說，私有化之於社會福利市場，究竟是要解決什麼人的什麼樣問題？可以解決到什麼程度？以及在問題解決的過程當中，連帶又會衍生出來什麼樣的非預期後果？就此而言，對於現行的私有化政策，從「委外之前」、「委外之中」到「委外之後」，就有它進行通盤的檢視、探究，這是因為：
（一）首先，「委外之前」相關的思索課題包括：
1.方案在委外之前，關於公私協力之共生夥伴與契約夥計之間的關係確認？亦即，在這裡所直接指涉的是公私協力背後的權控結構（power structure），是否有其監督與制衡的比例原則？畢竟，不對等的權責關係，多少模糊了公私協力之於夥伴關係的互動真義。
2.再則，亦有其要進行包括需求評估、過程評估以及結果評估在內的效益評估機制，誠然，業務考量而來的委外方案，宜就其延續性與創新性而有不同的列管機制，否則，可能會淪為某種公務預算、執行進度的交辦事項，對此，方案委外之前的目標管理、專業管理以及績效管理，政府公部門是要有它通盤規劃的必要，特別是長期下來以直接服務為其施政主軸，以致於忽略了橫斷面和縱斷面所應該要有的資料庫建置和系統性分析，終極來看，投注的財力、物力與人力資源，其改變效果為何？這當中亦隱含在變遷的時空環境脈絡底下，要如何找出變與不變的發展模式和運作準則？
3.連帶而來的是：方案委託的競爭機制為何？委託方案的合宜年限為何？委外預算的評估水準為何？經費結構的設定標準為何？營運單位的合理利得為何？經費的補助原則為何？自籌款的比例原則為何？成本效益的理性估算為何？專業團隊的制度保障為何？專案人力的負荷能力為何？方案服務的承載能量為何？服務效能的改變效果為何？績效管理的多元建制為何？個案管理要如何得以的穩健運作？核銷撥款的公平原則為何？以及方案委託的胡蘿蔔及其續約評鑑的棍棒，兩者之間的分寸拿捏為何？諸如此類的命題思考，是要有它結合從上而下以及由下而上之互為主體性（inter-subjectivity）的溝通平台？
無疑地，也正是因為欠缺應有的機制設計，這使得從公開招標到議價簽約之間，總會因為公部門與私部門兩造認知上落差或誤解，而生出更多的不快或怨懟！再則，回到以人為依歸的社會服務，那麼，對於團隊成員諸如消極資格、積極要件、專業養成、職場經驗、社會歷練以及生命歷程等，更是要有回應於服務使用者的較佳利益考量，否則，只會徒然造成科班社工與學分科社工，相互之間的族群對立！至於，落實在薪資水準、福利結構、專業陪伴、職涯規劃以及經濟安全等等的制度性保障，無論是政府公部門抑或是民間私部門的社工人員，都是屬於高單價和低利潤的服務產業，因此，理應是要有不致於落差太大的保障機制，誠然，制度性保障的真義除了是讓敬業、專業的社工夥伴們，皆能安於本業外，理應是要將該項樂業的心靈結構（mind structure），以進一步轉化成為對於服務使用者的權益維護！
（二）其次，「委外之中」相關的思索課題包括：
針對個別方案而來的執行能力、履約保證或是社會責信，實則進一步牽涉到機構評鑑（全面性）、計劃審查（整體性）、方案評估（特定性）到個人考核（針對性）的連動關係，就此而言，舉凡環境設施、經營管理、專業服務、權益維護到創新發想，亦突顯出來個別方案的執行狀況，實乃是一項預期之中的發展後果，只是，掉落在『社工寫方案─方案掛機構─機構再聘社工』的悲情或宿命裡，一方面，社工是無法全力以赴和全神貫注於主責個案的專業服務上；另一方面，從小出納、小會計、小社工到小個管等等的多重角色扮演，再加上每年一約的尷尬處境，這使得方案社工隨時都要面臨到專業無力、專業無奈、專業霸權、專業霸凌以及專業倦怠等等的情緒勒索，如此一來，從社工的異動、飄盪、去職到流失，在在點明出來社工已然變身成為一個極需要被看顧和守護的另類案主，就此而言，『認養社工』而來的工作內容、職責關係以及權利義務，應該是一項要被優先廓清的社會人文工程！
（三）最後，「委外之後」相關的思索課題包括：
1.跳脫個別方案委託而來的是整個私有化潮流的論述思考，事實上，關於這一部份的拉扯關係，是深邃且複雜的，比如：扣緊非營利組織的生態環境，那麼，現行社福機構所要面對的會是從使命自主、財務自主到專業自主之間的貫通或落差，這其中最為明顯的便是，究竟有多少家社福機構具備編列年度預算的自主能力，畢竟，侷限在包括公家機關（一般預算與公彩回饋金等）以及民間機構之經費補助的結構性限制（先被動送件審查、不一定會通過核准、補助之後又會有諸多的額外要求、來年之後的補助有得重新歸零送審），絕大數的社福機構本身是不兼具對抗能力（bargaining power），以此觀之，當前的台灣社會已然是出現非營利組織兩極化的發展態勢，而此一大者恆大、小者恆小的『馬太效應』，固然會受到財務自主的牽絆和牽制，但是，從地理區域的不平等－縣市政府的不平等－社福機構的不平等－社工員保障的不平等－案主權益的不平等，此一廣義的『馬太效應』，才是問題真義與爭議之所在！連帶地，也因為上述的結構性困境，這使得從零基預算、方案預算到權變預算不同的操作方式，無形之中，更是將社福機構朝著由小到大之無止境擴張、不斷收拾善後以及隨時可能要崩解的發展性危機！
2.再則，限縮在社福機構本身的命題思考，包括有從管理到治理、從業績到成績以及從責任到責信等，誠然，回應不同層面而來的管理內涵，無論是擬定年度計劃的決策層級、列管工作進度的管理層級以及執行例行事項的作業層級，問題的癥結所在還是在於『人治』優先於『法治』，就此而言，要如何將其所有權與經營管理權，做制度上的定位，進而突顯社福機構作為某種公共財（public goods）的角色功能，擴大而言，從全國到地方、從都會到鄉村、從專業到業餘、從穩健到生手以及從綜融到小眾等等不同市場樣態區隔的社福機構，宜要有共存、共生以及共好的開放胸襟，就此而言，藍海策略的戰略性思考，更要有它回應於經費到位、資源到位、人才到位、管理到位、績效到位與責信到位的串聯性思考！
3.最後，關乎到非營利組織的治理課題，顯現出來的是所謂的治理並不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程，治理過程的基礎也不是用來控制，而是要進行協調；連帶地，治理也不全然是一種正式的制度，而是要持續的互動，對此，現行社福機構所要面臨到各項治理危機，包括有：（1）要如何取得最大限度之同意和認可的『合法性危機』，特別是非營利組織的使命目標要如何回應變遷社會而來的適時調整；（2）要求相關資訊能够及時爲利害相關人士（stakeholders）所 周知，以便於能够參與相關的决策過程，同時得以進行有效監督的『透明性危機』；（3）要求與某一特定職位相關連的職責及其相應之義務的『責任性危機』；（4）要求必須依法行事的『法治危機』；以及（5）要求定期、主動地答應變遷議題的『回應性危機』。
准此，擺盪在公私協力之間的迷思與弔詭，以及攸關到社福機構的生存課題，以下的相關提問是需要的：
A.官產學研之機制設計；
B.data-based之基礎研究；
C.成長發展之共生關係；
D.公私協力之夥伴互動；
D.福利營利之相濡以沫；
E.組織治理之生存利基；
F.過程結果之目標確立；
G.專業留才之制度保障；
H.改變效果之觀念充權；
I.感動行銷之機會教育；
J.一本初衷之做你自己；
K.開放胸襟之良性變遷。
總之，公私協力的關懷旨趣，乃是在於藉此找到非營利組織永續發展（sustainable development）的可能出路，但是，擺盪在價值理性以及工具理性之間，終究還是要回到人群服務的核心價值，就此而言，從『委託變拜託』到『一日委託，終生拜託』，這何嘗不是導致非營利組織某種的福利依賴和道德危險，就此而言，勇於面對潛藏於公私協力背後種種不敢面對的真相，從而進行應該要有的內部變革，那麼，在掀起潘朵拉神秘盒蓋之際，盒子裡面『希望』的珍寶，理應是社福機構想要有所作為和不想放棄的動力來源，因此，不管何種的公私協力型態，承載著『希望』的所有非營利組織，都有面對它以及超越它的心理準備，特別是對於那一群衣帶漸寬終不悔的人群服務工作者，大家都要加油！