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2011-08-11
關鍵字：社區保母系統、家庭式托育、家庭
基本上，回應於社會變遷、性別主流抑或是家庭功能的蛻變，這使得對於嬰幼兒的養育問題，便成為一項隱含集體意義的社會事實（holistic social fact），對此，推動社區鄰里托育服務的保母系統，便有它用以營造一個安全、健康與快樂之成長環境的嚴肅提問，只是，相與衍生出來的各項命題還是需要更進一步的探究、論述。
表1：社區保母系統推動概況表
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年別 |
社區保母系統數 |
加入社區保母系統保母數(人) |
社區保母系統保母收托幼兒數(人) |
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2005年 |
40 |
7,221 |
7,142 |
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2006年 |
40 |
7,833 |
10,604 |
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2007年 |
46 |
9,284 |
8,956 |
|
2008年 |
54 |
13,624 |
16,021 |
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2009年 |
56 |
14,248 |
16,985 |
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2010年 |
58 |
15,085 |
22,134 |
|
2011年 |
62 |
15,063 |
22,080 |
資料來源：內政部兒童局網站，2011、全國保母資訊網。
誠然，保母系統的建置，自然是有它目標管理（management of objectives）的正當性，這其中包括有建構保母托育管理措施、落實保母證照制度、提供專業托育諮詢、強化托嬰照顧的可近性、提供保母的專業成長管道、增強父母的教養效能以及作為家庭服務的中介平台等，只是，擺盪在保母系統之於需求端、供給端、媒合端、輸送端、管理端而來的考察意義為何？那麼，關乎到保母系統的持續性發展，便有它變遷意含的論述意義，這其中包括有：
（一）首先是關於定位與核心問題？
要如何從托嬰服務及其社區保母系統的擘劃、推動當中，以思索用以捍衛兒童福利的核心價值為何？究竟標舉的是兒童本位、父母本位、家庭本位或者是社會本位？連帶地，偏屬於工具性層次（instrumental level）的托嬰照顧服務，又要如何還原到規範層次（normative level）以回應幼兒政策、家庭政策、社福政策抑或是國家發展政策的貫通、銜接？就此而言，從托嬰照顧以迄於到保母系統的策略性規劃，究竟是要用來解決什麼人的什麼問題？可以解決到什麼程度？至於，解決之後又會衍生出來什麼樣的預期與非預期性發展後果（intended & unintended consequences）？特別是要如何從社區保母系統的規畫、建置、運作與管理當中，以反思家庭功能的變遷意含，特別是交錯在支持性、補充性、保護性抑或替代性而來的家庭內含重整？又要如何探究托嬰服務從家戶化、市場化、公共化以及再家庭化而來的拉扯關係和互動內含？以及托育照顧要如何在現金補貼、方案項目以及服務連結之間取得統合協力？最後，建置社區保母系統的關懷旨趣，理應是要跟補助托育費用，協助弱勢家庭抑或是創造二度就業機會等，做某種目標設定管理的切割討論？至於，社區保母系統的推動過程當中，從原生家庭到保母家庭所涉及到家庭之於私領域（private sphere）到準公領域（quasi-public sphere）而來的輔導監督機制，是要如何地建構完備以及有效運作？
（二）其次是關於需求內含問題？
相應於快速社會變遷所招致對於「家庭」的衝擊影響及其所產生的各項需求性議題，特別對照於托嬰照顧服務而來的各項需求分類，包括有短期的需求vs.中長期的需求；特定的需求vs.一般的需求；診斷性需求（diagnostic need）vs.處方性需求（prescriptive need）以及供給者的需求vs.服務使用者的需求等等，以此觀之，保母系統的建置實乃也是突顯出專家、學者以及行政官僚而來的規範性需求（normative needs），如此一來，即使保母系統存在著某種的客觀需求（objective need），但是，一種由上而下的思維觀點，多少背離了相關利益或利害者（stakeholders）的切身感受，特別是要如何從外顯的需求（manifest need）與初級的需求（primary need）以直指內隱性需求（latent need）和次級需求（secondary need）的心靈結構。
誠然，社區保母系統此一過度彰顯可管理性的客觀性需求（objective need），多少會窄化服務使用者的需求意義及其滿足需求的多重目的，而這也點明出來從保母證照制改弦易轍到登記制所潛藏的內性矛盾！畢竟，使用者對於挑選保母的考量因素，本身糾結包括口碑取向、價格取向、便利取向、證照取向與管理取向，因此，幼兒家長從社區保母系統裡的挑選原因以及保母加入系統的誘因條件為何？至於，保母證照與保母系統兩者之間的關係內含，是否也要做一定程度的脫勾處理？顯然，在當社區保母系統收托幼兒比率不到1成的情況底下，究竟社區保母系統何去與何從的角色功能以及經驗托育與專業托育兩者之間，是有它重新思辨的必要！
表2：臺閩地區取得保母技術士證照人數統計一覽表
| 年度 | 2003年底前 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |
| 人數 | 32,172 | 37,610 | 40,553 | 43,473 | 47,843 | 55,679 | 67,608 | 82,460 |
資料來源：內政部兒童局網站，2011。
（三）再則是關於運作管理問題？
基本上，托嬰服務之於父母照顧、親人照顧、保母照顧以及機構照顧而來的生存機制和運作限制為何？換言之，彰顯出保母系統的運作利基之際，也是要嚴肅思考多元、多樣以及多軌之托嬰照顧服務的運作型態；至於，即使是聚焦在保母系統的運作機制裡，但是，保母系統運作失靈背後所糾結之生態環境、典章制度、機構組織以及專業知能而來的牽制影響為何？是否在搭配評鑑與輔導的同時，有進行制度性變革的必要？就此而言，保母系統的存廢和賡續問題，自當是要還原回到嬰幼兒的人身權益以及如何捍衛家庭得以穩健運作照顧模式的根本性思考？
連帶地，落實在工具性的技術範疇，那麼，從社區保母系統、加入社區保母系統保母數到社區保母系統保母收托幼兒數，彼此之間的鑲嵌意義，已然點明了建置與推動社區保母系統一事，實則是直指某種的風險管理與資源管理，一方面，近60家的社區保母系統，相互之間發展條件的落差，其所突顯的還是縣市之間以及城鄉之間的資源落差，至於，所謂的評鑑和輔導，理應也要有它分級、分階與分區的殊異性考量？
表3：各個國家居家式保母制度對照一覽表
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項目/國家 |
瑞典 |
丹麥 |
日本 |
英國 |
台灣 |
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主管單位及法規 |
教育部 教育法 |
社會事務部 社會服務法 |
教育部 教育法 |
厚生勞動省 兒童福祉法 勞工及社會事務 |
兒童局 幼兒教育及照顧法 |
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執行單位及職責 |
地方政府決定家庭托育及品質標準 |
地方政府決定家庭托育及品質標準 |
全國居家保母協會等四單位 |
全國家庭福祉員協會 |
縣市政府登錄、管理與監督 |
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國家標準 |
瑞典居家托育國家指南 |
-- |
8歲以下兒童保育國家標準 |
-- |
-- |
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父母負擔托育成本 |
平均收入2％ |
平均收入22％，補貼1-2歲83％ |
平均收入0.47％，依資產補貼45％ |
-- |
平均收入17-22％ |
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保母資格 |
具照顧經驗 修習高中3年相關課程 |
年滿23歲通過調查 專業訓練 |
高中畢業 證照會培訓課程結業 |
家庭福祉員資格
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國中畢業 經培訓考照取得證照 |
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專業證照 |
無規範 由地區督導面試及聘僱 |
無規範 由地方政府發給合格證 |
多元認證 結業證書 |
全國家庭福祉員資格認定 |
保母證照
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保母幼兒比 |
1：5-6未成年孩子 |
1：5未成年孩子 |
1：3未滿5歲 |
1：3未滿3歲 |
1：2未滿2歲 |
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托育津貼 |
政府聘僱給付保母85％ |
政府聘僱給付保母85％ |
家長用註冊保母可減稅85％ |
家長用註冊 保母可減稅70％ |
年收入159萬元以下家長用註冊保母補助3000元 |
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保險 |
政府為幼兒投保意外險 |
-- |
-- |
強制投保幼兒意外保險 |
-- |
資料來源：李華玲，＜我國居家保母托育市場供需變化之研究＞（2010）。佛光大學經濟學研究所碩士論文。
總之，從1977年台北市政府所實施的「家庭托育保母專業訓練及轉介」開始，台灣地區這一路走來對於居家式托育照顧服務而來的建置化、法制化、規格化與專業化，相當程度上是已經跟先進國家同步接軌，只是，快速變遷所招致產生的衝擊影響，亦點明了社區保母系統是有它從意識型態、政策綱領、法令規章、制度整合到服務輸送而來的通盤性檢討。
表4：我國家庭式托育服務發展過程一覽表
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1987年 台北政府社會局委託中華兒童暨家庭扶助基金會開始試行辦理「鄰里托兒保母訓練」。 1993年 修正公佈兒童福利法，其中第8 條：政府應培養兒童福利專業人員，並應定期舉辦職前訓練及在職訓練。兒童福利專業人員之資格由中央主管機關定之。 1995年 內政部函頒佈「兒童福利專業人員資格要點」，第2 條指出（一）保育人員，助理保育人員（二）社工人員（三）保母人員（四）主管人員，為兒童福利專業人員之資格；又第6 條規定保母人員應經技術士技能檢定及格取得技術士，以使保母獲得了法定地位。 1996年 內政部在「第二次兒童福利專業員訓練實施方案」座談會中決議：著「托兒所設置辦法」核備有案的現職合格托育、保育人員准按現行「兒童福利專業人員資格要點」來認定，但不核發專業證書，若欲取得書，重新受兒童福利專業人員的訓練。 1997年 保母訓練結訓者，初由縣市政府發給證書，後改由訓練單位發給結業證書，但均由社會局轉發行政院勞工委員會所製作之「保母人員技術士技能檢定托育訓練時數累計卡」。 1997年 行政院勞工委員會公告，規範保母報檢資格以及施行保母人員技術士技能檢定，且於該年度正式施行。凡年滿二十歲受過國民義務教育，具中華民國國籍之男女，如接受訓練80 小時以上訓練通過者取得保母訓練結業證書或幼保相關科系畢業者才能報考丙級技術士。 1998年 行政院勞工委員會職業訓練局開始第一屆丙級技術士保母人員技能檢定，通過者核發丙級技術士證。丙級技術士考證業務係由行政院勞工委員會職業訓練局統籌辦理，而實際考試作業則是委託各縣市職業訓練中心接受報名。 1998年 內政部召開「家庭托兒保母人員督導管理事宜」，以建立家庭托兒保母人員督導管理制度，落實保母技術士技能檢定，內政部做成決議且於1999 年1 月函文各縣、市政府及相關民間單位，查照配合辦理在案。 1999年 內政部在台中市成立兒童局，設有四大組－－綜合規劃組、福利服務組、保護重建組與托育服務組，由托育服務組職掌保母訓練業務 1999年 台北市政府社會局試辦「保母督導系統」。 2000年 台北市政府社會局試辦「社區保母支持與督導體系」。 2000年 兒童局以函頒「社區保母支持系統實施計畫3」作為建立保母人員督導管理制度推行之依據，明訂主辦單位為各縣市政府社會局，內容包括保母職前訓練、媒合轉介與支持輔導（含諮詢、家訪輔導與在職訓練）三大部分，對承辦單位資格、權責與工作項目都有詳細的規範。 2002年 高雄市籌辦由內政部兒童局主辦的「全國社區保母系統觀摩研習會」。 2001年 內政部函各縣、市政府，全面政策性推動「社區保母支持系統」。 2001年 台灣省各大都市及台北市政府社會局將全市中9 個行政區分3 個區塊實施「社區保母督導體系」訓練結訓者，訓練單位發給結業證書，後仍均由社會局轉發行政院勞工委員會所製作之「托育時數累計卡」。 2002年 內政部提出中程施政計畫（九十一至九十四年度），將建構社區保母支持網絡，列為優先發展課題，建立保母訓練與輔導制度，提昇社區保母服務的品質。 2005年 行政院提出「台灣健康社區六星計畫」以推動全面性的社區改造運動，透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等六大面向的全面提升。並將托育照顧服務社區化計畫－－社區保母系統，納入社福醫療的推動策略中的一環。 2005年 修正原本的實施計畫明訂主辦單位為直轄市政府社會局、縣（市）詳細的規範。政府，對承辦單位資格、權責與工作項目有更刪除社區保母系統之「支持」二字，以免窄化系統功能，表達系統是對社區保母及家長都重要的意義，即改名為社區保母系統。 2008年 內政部「居家托育管理與托育費用補助實施計畫」報告，決定自2008年四月起，一對夫妻皆為受雇者，家裡有2歲以下幼兒，並為社區保母系統內合格保母托育，年收入在150萬元以下的家庭，每月補助三千元，另對低收入戶或家有發展遲緩、身心障礙兒童托育者，每月補助五千元。 2011年 未來兒童及少年福利與權益保障法將有無考照的保母納入登記。 |
資料來源：＜我國社區保母系統推動過程＞。（網站資料，2011年）