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2011-07-14
關鍵字：脫貧服務、產資累積、生涯帳戶
一、前言－－貧困現象作為一項整體性的社會事實
基本上，相應於快速社會變遷而來之財富累積的發展性落差，這使得無論是從絕對貧窮（absolute poverty）到相對剝奪（relative deprivation）抑或是不斷惡質發展的階層深化（stratification），在在點明了對於社會不均（social inequity）的客觀事實，是有它嚴肅面對的必要，就此而言，關於經濟弱勢家庭之擺脫貧窮如何可能以及脫貧機制設計如何有效運作，亦成為晚近貧窮議題重要的關懷旨趣，事實上，經濟弱勢的家庭經常會因為既存資源的結構性限制，而使得的下一代子女在諸如生理、心理與社會等層面，也會面臨到累積性剝奪及其滾動性的構造影響，如此一來，更形增益貧窮家庭第二代擺脫貧窮的困難性。
對此，內政部業已於2010年修正社會救助法部分條文，相關的修正重點包括有調整「最低生活費」計算方式，以期擴大照顧弱勢並符合縣市合併改制的運作新局；增訂「中低收入戶」，將最低生活費1.5倍以下未符合低收入戶資格之經濟弱勢家庭納入照顧；修正家庭應計算人口範圍、部分弱勢者工作收入之計算方式與工作能力審查要件，有利於弱勢者審查通過；直轄市、縣（市）主管機關對低收入戶及中低收入戶應提供就業輔導及相關措施，以促進其自立脫貧等等。（內政部，2010）准此，從社會救助法若干條文的修訂，在回應和滿足變遷社會而來的福利需求外，亦彰顯了貧困現象已然蛻變並且集結成為一項整體性的社會事實（holistic social fact），連帶而來的也是對於諸如濟貧、扶貧、抗貧、脫貧、安貧、舊貧、近貧、新貧以及趨貧等等概念內涵和策進作為的廓清與探究。
表5：台閩地區低收入戶戶數及人數統計表
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年度別 |
低收入戶戶數 |
低收入戶人數 |
低收入戶戶數占總戶數 |
低收入戶人數占總人數 |
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計 |
男 |
女 |
計 |
男 |
女 |
|||
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2007年 |
90,682 |
50,593 |
40,089 |
220,990 |
110,693 |
110,351 |
1.21 |
0.96 |
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2008年 |
93,032 |
53,021 |
40,011 |
223,697 |
113,281 |
110,416 |
1.22 |
0.97 |
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2009年 |
105,265 |
60,982 |
44,283 |
256,342 |
130,515 |
125,827 |
1.35 |
1.11 |
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2010年 |
112,200 |
65,575 |
46,625 |
273,361 |
140,672 |
132,689 |
1.41 |
1.18 |
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2011年第一季 |
110,682 |
65,396 |
45,286 |
268,428 |
138,725 |
129,703 |
1.39 |
1.16 |
資料來源：內政統計資訊服務網（2011年）。
二、貧窮問題的解套對策－－
從現金給付、方案項目、服務連結到其它
基本上，隨著福利改革與福利多元化的趨勢發展，為減少單純現金給付式的救濟所帶來的福利依賴（welfare dependence）和道德危險（moral hazard），許多國家早已改變了對於貧窮問題的解決策略，這其中「強制工作」（workfare）以及「資產形成」（asset-building）這兩項的政策方針，已成為當前福利國家推動社會救助工作的思想主流，像是美國以TANF（Temporary Aids to Needy Families）取代AFDC（Aids to Families with Dependency Children），要求接受補助的單親家長必須就業，且領取補助累計最長不超過五年；再則，美國亦採用Michael Sharreden的資產累積脫貧模式，規畫出所謂的美國夢計畫（American Dream Demonstration，簡稱ADD），亦即，透過個人發展帳戶（Individual Development Account，簡稱IDA）以鼓勵參與者勞動工作以獲取所得和儲蓄，並且提供相對金額的提撥以加速個人的資產累積，從而再加上理財課程、教育培力等策略，協助方案參與者得以有效地運用資產來達到脫貧的目標；除此之外，對於低收入家庭第二代的關注，歐美國家也轉為投資兒童策略，例如英國於2005年立法通過以兒童信託基金帳戶協助經濟弱勢家庭第二代透過儲蓄脫貧。總之，在經濟全球化以及強調國家競爭力的時代裡，以「資產形成」作為改革福利政策的新包裝，期待在根本上一改過往以所得（income）和消費作為福利界定的政策思考，進而嘗試透過儲蓄、資產的累聚方式，以產生自立、自強的正向福利效果。
至於，台灣地區以資產累積為基礎的低收入戶或第二代脫貧方案也有若干進展，例如：台北市從過去的｢出人頭地發展帳戶專案｣、｢樂透圓夢創業計畫｣、｢青蘋果發展帳戶｣到今年的｢young young精彩－－青年培力希望發展帳戶專案｣；高雄市的｢希望起飛築夢帳戶｣、｢高雄市二代心希望工程｣、｢低收入戶工作方案｣；桃園縣在類似方案也行之有年，像是｢向陽少年希望工程實施計畫｣、｢低收入戶第二代能力自主經濟提升計畫－－工讀脫貧方案｣、｢低收入戶第二代夢想脫貧方案｣，約莫來看，上述林林總總的脫貧方案大略可以分成教育投資、就業自立、以及資產形成三種不同型式的方案，雖然，方案彼此之間各自有它的立論基礎，但是，單一的脫貧方案及其與整體脫貧政策之間的媒合鑲嵌和效益評估，還有待進一步探究，不過，國內社會救助政策的福利思考至少已從消極的濟貧轉為鼓勵自立、培養脫貧能力、提高弱勢者人力資本的積極脫貧，這一點行政作為的企圖心，還是要給予正面的肯定，只是，突顯以儲蓄作為脫貧策略所相對應的資產來源，這對於經濟弱勢家庭及其急待展翅高飛之第二代子女的人身困境來說，似乎也有它無法迴避的發展限制！
三、從貧戶的第一代貧窮到第二代貧困的生涯帳戶命題思考
誠然，隨著低收入戶及中低收入戶數的增長，勢必會增加政府在社會救助方面的支出，因此，根本的解決之道，乃是在於濟貧與安貧之後更為積極的抗貧和脫貧，只是，政府思謀要透過就業輔導以協助經濟弱勢者擺脫貧窮的同時，必須也要就包含致貧因素、資源現況、脫貧思想等層面加以深究，根據2004年度與2008年度臺閩地區低收入戶生活狀況調查結果顯示：低收入戶家計負責人認為其成為低收入戶主要原因，主要為戶內均為無工作能力人口、久病不癒、戶內無工作能力人口眾多、其他原因及與負擔家計者離婚或分居；其次，其所接受的資源協助包括來自政府提供的家庭生活扶助、醫療補助、身心障礙者生活補助費、老人生活津貼、教育補助；以及民間組織提供的慈善救濟、兄弟姐妹及親戚援助；再者，低收入戶認為脫離目前困境方法包括「政府提高補助款」、「盼子女長大就業」、「求得謀生技能，獲取較有利工作條件」。由此可見：低收入戶在戶內成員組成結構上，經常是缺乏具備工作能力而無穩定的經濟來源，因此，在政府提供補助的同時，即使有動機謀生，貧戶的第一代父母仍然潛存著就業能力的限制，而這也使得家戶脫貧之所以可能，終究還是必須將期望寄託在貧戶的第二代身上。
表6：低收入戶致貧原因、救助來源、脫貧方法比較表
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2004年調查結果 |
2008年調查結果 |
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致貧原因 |
無工作能力人口、久病不癒、戶內無工作能力人口眾多、與負擔家計者離婚或分居。 |
男性：「戶內均為無工作能力人口」、 「負擔家計者久病不癒」及「戶 內無工作能力人口眾多」。 女性：「戶內無工作能力人口眾多」、 「與負擔家計者離婚或分居」、 「原負擔家計者死亡」及「戶 內均為無工作能力人口」。 |
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政府救助來源 |
家庭生活扶助、醫療補助、身心障礙者生活補助費、老人生活津貼、教育補助。 |
男性：「身心障礙者生活補助」、「老人生活津貼」、「家庭生活補助」。 女性：「兒童生活補助」、「身心障礙者生活補助費」、「就學學雜費減免補助」、「就學生活補助」 |
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民間救助來源 |
國內慈善救濟機構、兄弟姐妹、親戚。 |
男性：「兄弟姐妹」、「國內慈善救濟機構」、「親戚(不含父母、子女、兄弟姊妹)」。 女性：「國內慈善救濟機構」、「兄弟姐妹」、「朋友或鄰居」。
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脫離目前困境方法 |
政府提高補助款、盼子女長大就業、求得謀生技能獲取較有利工作條件、設法轉業獲得較高工作收入。 |
政府提高補助款、盼子女長大就業、求得謀生技能，獲取較有利工作條件。 |
本研究整理。
不過，低收入戶的脫貧思想，雖然主要是仰賴子女成年長大之後的所得收入，但是，對於貧戶第二代的兒童或少年來說，他們在成年後卻也因為需要負擔原生家庭的經濟壓力，因此，不僅難有累積資產的可能，甚至會有陷入二代貧窮與貧窮複製的弔詭現象，對此，臺灣貧窮循環的調查報告亦指出：二代貧窮循環的比例高達有19.13%，也就是說，大約毎五個貧窮家庭就有一個陷在貧窮循環處境中；連帶地，也由於這類家庭大多無力提供足夠的經濟與教育資源，因此，對於身處「貧窮循環」家庭的子女來說，經常也是難以擺脫貧窮甚至於形成所謂的世代貧窮。
准此，對於低收入戶的第二代純粹要以儲蓄作為脫貧的手段，最終可能只是達到現金給付的消極效果，而無法產生獲取和累積脫貧能力的內在動能，據此，規畫建構所謂的脫貧策略，實乃是要綜合財力資本、人力資本、社會資本等等資源累積的生涯帳戶（career account），而具體的內涵包含儲金帳戶、培力帳戶與發展帳戶等，這其中的儲金帳戶即是透過儲蓄以累積資產，亦即，鼓勵定期儲蓄和理財規劃並且提供的資訊；培力帳戶係以教育學習來培力和充權第二代子女的個體能力，這部份當可由方案來提供或由儲蓄轉移以投入教育學習活動中，事實上，所謂人力資本（human capital）即是著眼於藉由像是課後輔導或暑期營隊、數位能力提升、獎助學金或就學設備補貼、脫貧教育課程等以打破貧窮循環；最後的發展帳戶則是儲備生涯發展所需之生涯規畫、就業競爭力及職場適應力，這其中包括有積極鼓勵受助者參與提升勞動能力有關的各式激活方案，亦即，在提升就業或社會技能當中，一方面強化工作動機、提高自我效能，再則，亦有助於傳達脫貧方案本身權利與義務之間的衡平關係；連帶地，藉由服務學習、工讀機會以強化新生世代所應該要兼具的公民意識。